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Silencio administrativo en oposiciones: guía

12 min de lectura

El silencio administrativo es, con diferencia, el tema del procedimiento administrativo que más confusión genera en los opositores y el que más trampas esconde en los exámenes. La regla general parece sencilla, pero las excepciones son numerosas y los tribunales elaboran preguntas diseñadas para explotar exactamente esa confusión.

Esta guía cubre todo lo que necesitas saber: la norma, las excepciones, los plazos, los efectos y el árbol de decisión para resolver cualquier pregunta de examen.

En resumen: El silencio administrativo se produce cuando la Administración no resuelve ni notifica en el plazo legalmente establecido. Según el tipo de procedimiento, ese silencio equivale a una estimación (silencio positivo) o a una desestimación (silencio negativo) de la solicitud.

El fundamento legal: artículos 24 y 25 de la Ley 39/2015

El silencio administrativo está regulado en los artículos 24 y 25 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC).

Art. 24 — Silencio administrativo en procedimientos iniciados a instancia del interesado
Art. 25 — Silencio administrativo en procedimientos iniciados de oficio

Esta distinción es la primera clave para resolver cualquier pregunta sobre el silencio administrativo.

Artículo 24: Silencio en procedimientos a instancia del interesado

Regla general: silencio POSITIVO

Cuando el procedimiento lo inicia el ciudadano (mediante solicitud) y la Administración no resuelve ni notifica en el plazo máximo, el silencio equivale a la estimación de la solicitud (silencio positivo).

Excepciones: silencio NEGATIVO

El silencio es desestimatorio (negativo) en los siguientes casos:

Cuando una norma con rango de ley establezca expresamente el silencio negativo.
Cuando una norma de Derecho de la Unión Europea establezca el silencio negativo.
Cuando el procedimiento tenga por objeto el acceso a actividades o su ejercicio y la normativa establezca lo contrario (Directiva de Servicios).
Cuando la estimación implique que se transfieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público.
Cuando el procedimiento implique el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente.
En los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones (recursos administrativos).
En los procedimientos de revisión de oficio.

Trampa de examen número 1: Los recursos administrativos (alzada, reposición, revisión) siempre producen silencio negativo. Aunque el ciudadano sea quien los inicia (son procedimientos “a instancia del interesado”), pertenecen a la categoría del art. 24 apartado especial: el silencio en recursos es siempre negativo.

Artículo 25: Silencio en procedimientos iniciados de oficio

Cuando es la propia Administración quien inicia el procedimiento (sin solicitud del interesado), el silencio funciona al revés:

Tipo de resolución que se dictaría	Efecto del silencio
Actos favorables o que declaran o reconocen derechos	Silencio NEGATIVO (desestimación / caducidad del procedimiento)
Actos de gravamen o desfavorables o de intervención	Silencio POSITIVO (caducidad del procedimiento: se entiende que el procedimiento ha caducado)

Explicación lógica: En un procedimiento de oficio que va a conceder algo al ciudadano (favorable), si la Administración no resuelve, no se puede presumir que ha concedido algo. En un procedimiento sancionador o de restricción de derechos, si la Administración no resuelve, se entiende que el procedimiento ha caducado y el ciudadano no puede ser sancionado.

Árbol de decisión para resolver cualquier pregunta

¿Quién inició el procedimiento?
│
├── El CIUDADANO (a instancia del interesado) → Art. 24
│   │
│   ├── ¿Es un recurso administrativo (alzada, reposición, revisión)?
│   │   └── SÍ → Silencio NEGATIVO siempre
│   │
│   ├── ¿Hay norma con rango de ley o UE que establezca silencio negativo?
│   │   └── SÍ → Silencio NEGATIVO
│   │
│   ├── ¿Implica transferir facultades sobre dominio o servicio público?
│   │   └── SÍ → Silencio NEGATIVO
│   │
│   ├── ¿Puede dañar el medio ambiente?
│   │   └── SÍ → Silencio NEGATIVO
│   │
│   └── En todos los demás casos → Silencio POSITIVO (regla general)
│
└── La ADMINISTRACIÓN (de oficio) → Art. 25
    │
    ├── ¿La resolución sería favorable al ciudadano?
    │   └── SÍ → Silencio NEGATIVO (desestimación)
    │
    └── ¿La resolución sería desfavorable (sancionadora, limitativa)?
        └── SÍ → Silencio POSITIVO (caducidad del procedimiento)

Efectos del silencio administrativo

Efectos del silencio positivo (art. 24.3)

El silencio positivo produce efectos desde el vencimiento del plazo máximo sin que se haya notificado la resolución expresa.

Características:

Equivale a la estimación de la solicitud
Puede acreditarse mediante certificado expedido por el órgano competente
La Administración sigue obligada a resolver expresamente (el silencio no la exime)
Si la resolución expresa posterior es contraria al sentido del silencio positivo, esa resolución tardía es nula de pleno derecho (art. 24.4.a)

Efectos del silencio negativo (art. 24.4)

El silencio negativo no produce ningún acto administrativo propiamente dicho. Es simplemente una ficción legal que permite al ciudadano:

Interponer el recurso administrativo que corresponda, o
Interponer directamente el recurso contencioso-administrativo

Características:

No vincula a la Administración en el mismo sentido que el positivo
La resolución expresa tardía puede ser en cualquier sentido (estimatoria o desestimatoria)
El ciudadano no está obligado a esperar la resolución expresa; puede recurrir desde que se produce el silencio

El plazo máximo de resolución: cuándo empieza a contar el silencio

El silencio se produce cuando transcurre el plazo máximo para resolver y notificar sin que se haya hecho.

¿Cuál es ese plazo?

Según el artículo 21.2 y 21.3 LPAC:

El plazo es el que establezca la norma reguladora de cada procedimiento
Si no hay norma que lo establezca, el plazo es de 3 meses

¿Desde cuándo se cuenta?

En procedimientos a instancia del interesado: desde la fecha de entrada de la solicitud en el registro del órgano competente para resolverlo
En procedimientos de oficio: desde la fecha del acuerdo de iniciación

Suspensión del plazo (art. 22)

El plazo máximo se suspende en casos como:

Solicitud de informes preceptivos a otros órganos (suspensión máxima de 3 meses)
Subsanación de deficiencias por el interesado (suspensión máxima de 3 meses)
Realización de pruebas técnicas o análisis (suspensión máxima de 3 meses)
Negociación con el interesado en terminación convencional (suspensión máxima de 3 meses)

Cuadro resumen: tipos de procedimiento y efecto del silencio

Tipo de procedimiento	Iniciado por	Silencio	Referencia
Solicitud de licencia / autorización general	Ciudadano	POSITIVO (salvo excepciones)	Art. 24
Solicitud de subvención	Ciudadano	Depende de la norma reguladora	Art. 24
Solicitud de acceso a dominio público	Ciudadano	NEGATIVO	Art. 24.1 (transferencia dominio público)
Solicitud de acceso a servicio público	Ciudadano	NEGATIVO	Art. 24.1
Recurso de alzada	Ciudadano	NEGATIVO	Art. 24
Recurso de reposición	Ciudadano	NEGATIVO	Art. 24
Recurso extraordinario de revisión	Ciudadano	NEGATIVO	Art. 24
Procedimiento sancionador	Administración (oficio)	POSITIVO (caducidad)	Art. 25
Procedimiento de responsabilidad patrimonial	Ciudadano o Administración	NEGATIVO (6 meses)	Art. 24 + Ley 40/2015
Procedimiento de revisión de oficio	Administración (oficio)	NEGATIVO	Art. 24 / 25

La caducidad del procedimiento: diferencia con el silencio

La caducidad y el silencio son conceptos distintos que a menudo se confunden:

Concepto	¿Qué es?	¿Cuándo se produce?
Silencio administrativo	Ficción legal por inactividad de la Administración que permite al ciudadano actuar	Cuando vence el plazo de resolución sin que la Adm. haya notificado
Caducidad del procedimiento	Extinción del procedimiento por inactividad	En procedimientos de oficio desfavorables: cuando pasa el plazo y no hay resolución; en procedimientos a instancia: cuando el interesado paraliza el procedimiento 3 meses

Regla mnemotécnica: En procedimientos sancionadores (de oficio, desfavorables) el silencio de la Administración equivale a “caducidad = absolución”. El ciudadano no puede ser sancionado si el procedimiento caduca.

Las trampas más frecuentes en los exámenes

Trampa 1: “El silencio positivo significa que la Administración ya no puede resolver”

FALSO. La Administración sigue obligada a resolver expresamente aunque haya habido silencio positivo. Lo que ocurre es que si resuelve tardíamente en sentido contrario al silencio positivo, esa resolución es nula de pleno derecho.

Trampa 2: “El silencio negativo en recursos significa que se ha desestimado el recurso”

MATIZABLE. El silencio negativo en recursos no implica que la Administración haya examinado y rechazado el recurso. Simplemente es una ficción que permite al ciudadano acudir a la vía judicial sin necesidad de esperar indefinidamente.

Trampa 3: “En procedimientos iniciados de oficio el silencio siempre es negativo”

FALSO. Depende del tipo de acto que se dictaría:

Si el acto sería desfavorable (sancionador): silencio POSITIVO (caducidad)
Si el acto sería favorable (reconocimiento de derecho): silencio NEGATIVO

Trampa 4: “La Ley 39/2015 ya no exige dos intentos de notificación antes de publicar edictos”

FALSO. Siguen siendo necesarios dos intentos (art. 42.2), con al menos 3 horas de diferencia y uno en horario de 15:00 a 21:00.

Trampa 5: “El plazo para interponer el recurso empieza desde que se produce el silencio”

FALSO para el silencio negativo. Dado que el silencio negativo no produce acto expreso, el ciudadano puede interponer el recurso en cualquier momento, sin sujeción a plazo (el silencio negativo no inicia el plazo de recurso).

Plazos clave relacionados con el silencio administrativo

Concepto	Plazo	Artículo
Plazo máximo para resolver (si la norma no lo fija)	3 meses	Art. 21.3
Suspensión por solicitud de informe preceptivo	Máx. 3 meses	Art. 22.1.d
Suspensión por subsanación del interesado	Máx. 3 meses	Art. 22.1.a
Plazo para interponer recurso de alzada (acto expreso)	1 mes	Art. 122.1
Plazo para interponer recurso de alzada (silencio negativo)	3 meses	Art. 122.1
Plazo para interponer recurso de reposición (acto expreso)	1 mes	Art. 124.1
Plazo para resolver recurso de alzada (silencio negativo si no resuelve)	3 meses	Art. 122.2
Plazo para resolver recurso de reposición (silencio negativo)	1 mes	Art. 124.2
Plazo de responsabilidad patrimonial (Ley 40/2015)	6 meses	Art. 91 Ley 40

Preguntas frecuentes de examen

¿Qué ocurre si la Administración resuelve expresamente después de que se haya producido el silencio positivo? Si la resolución expresa confirma el silencio positivo, es válida. Si lo contradice (deniega lo que el silencio ya concedió), esa resolución es nula de pleno derecho conforme al art. 24.4.a de la Ley 39/2015.

¿El silencio positivo es un acto administrativo? Sí, produce los mismos efectos que un acto estimatorio, aunque no sea una resolución formal. Puede acreditarse mediante certificado del órgano competente.

¿Puede el ciudadano renunciar al silencio positivo y esperar la resolución expresa? Sí. El silencio positivo beneficia al ciudadano pero no le obliga. Puede optar por esperar la resolución expresa o por actuar sobre la base del silencio.

¿Puede una ordenanza municipal establecer el silencio negativo donde la LPAC establece el positivo? No. Solo una norma con rango de ley puede establecer el silencio negativo en procedimientos donde la regla general es el positivo. Una ordenanza municipal no tiene rango suficiente.

¿Qué pasa en un procedimiento sancionador si la Administración no resuelve en plazo? El procedimiento caduca (silencio positivo del art. 25: el acto de gravamen no se produce). El expediente se archiva y no puede volver a iniciarse si la infracción ha prescrito.

¿El recurso de alzada contra el silencio negativo tiene plazo? Sí: 3 meses contados desde el día siguiente a aquel en que se produzca el silencio (art. 122.1 in fine). Es diferente del plazo de 1 mes que aplica cuando hay acto expreso.

Relación con otros temas del procedimiento administrativo

El silencio administrativo no puede estudiarse de forma aislada. Para comprenderlo completamente necesitas conocer:

El plazo de resolución (art. 21 LPAC): sin saber cuánto tiempo tiene la Administración para resolver, no sabrás cuándo empieza el silencio.
Los recursos administrativos: el silencio es siempre negativo en recursos (alzada, reposición, revisión extraordinaria).
La caducidad del procedimiento (art. 95 LPAC): la caducidad por inactividad del interesado es diferente del silencio por inactividad de la Administración.
La responsabilidad patrimonial: la inactividad de la Administración puede generar también responsabilidad patrimonial si causa daños al ciudadano.

Para un repaso completo del procedimiento administrativo, consulta el resumen de la Ley 39/2015.

Y si preparas el bloque de Derecho Constitucional, en Red Opositor encontrarás episodios de audio que te ayudarán a relacionar el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24 CE) con el silencio administrativo: la técnica del silencio existe precisamente para evitar que la inactividad de la Administración deje al ciudadano sin posibilidad de recurrir.